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El futuro de la atención a la dependencia en España

Septiembre de 2012 - Jorge Sánchez Franco

La Ley de Dependencia se aprobó en 2006 con el objetivo de convertir el Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD) en el cuarto pilar de nuestro Estado del Bienestar. Sin embargo, la actual situación de crisis económica ha puesto en peligro su sostenibilidad y, por consiguiente, su pleno desarrollo. Primero vino la decisión del Gobierno central de retrasar la incorporación al SAAD de los dependientes moderados, y después el recorte de 283 millones de euros en los últimos Presupuestos Generales del Estado (PGE). El culmen ha sido la reforma de la propia normativa, acordada en el último Consejo Territorial de Dependencia y aprobada en Consejo de Ministros. Los sectores más radicales hablan de una derogación encubierta y paulatina de la normativa

Puntos clave de la primera gran reforma del SAAD

1. Reducción de los grados de dependencia, que pasan de 6 a 3 (gran dependencia, severa y moderada).
2. Aplazamiento del acceso de los dependientes moderados al SAAD hasta 2015.
3. Rebaja del 15 por ciento como mínimo en las prestaciones de los cuidadores familiares.
4. Eliminación de las cotizaciones a la Seguridad Social de los cuidadores familiares.
5. Ampliación a dos años del plazo para que las personas dependientes reciban las prestaciones que les corresponden.
6. Inclusión del patrimonio del dependiente en el cálculo del copago.
7. Ponderación del nivel de prestaciones por asistencia en servicios frente a las ayudas económicas como criterio para financiar el modelo en cada una de las comunidades autónomas.

Según datos oficiales del SAAD, poco más de un millón de dependientes (1.033.776) habían sido reconocidos como beneficiarios de alguna prestación a 30 de abril de 2012. Estos mismos datos muestran que el grupo más amplio es el conformado por los dependientes severos, con el 30,45 por ciento del total. Por su parte, los grandes dependientes suponen el 27,51 por ciento, y los dependientes moderados representan el 26,28 por ciento. Con la reforma de la normativa, las cerca de 300.000 personas que integran este último grupo han quedado definitivamente excluidas del SAAD hasta 2015, lo que significa que no percibirán las prestaciones que les corresponden por ley hasta ese año. Por otro lado, casi el 52 por ciento de las prestaciones concedidas son ayudas monetarias (428.899), a pesar de que la normativa original las dotaba de un carácter excepcional.
Con respecto a los servicios, el más extendido es la teleasistencia, con 133.290 personas registradas. Muy cerca se sitúa la atención residencial, con 122.663 dependientes, y la ayuda a domicilio, con 120.904. Por detrás están los centros de día o de noche, con 61.971 personas. Los programas de prevención de la dependencia y promoción de la autonomía personal constituyen la opción minoritaria, a pesar de que los expertos señalan que es lo que más se debería potenciar de cara al futuro. Sólo se han concedido 18.726 solicitudes en este sentido.
Análisis de situación y grupos de trabajo
El pasado mes de abril tuvo lugar en Madrid la penúltima reunión del Consejo Territorial de Dependencia, donde se aprobó una propuesta inicial de Acuerdo por los Servicios Sociales y la Dependencia. En este contexto, y tras un exhaustivo análisis de situación, las comunidades autónomas -gobernadas en su mayoría por el Partido Popular- pusieron sobre la mesa una serie de aspectos a mejorar en el corto plazo: el baremo de evaluación de la dependencia, la cartera de servicios, el procedimiento de tramitación para el acceso a las prestaciones y el modelo de financiación del sistema. Para todos estos ámbitos se crearon los grupos de trabajo de donde han salido las propuestas que han traído consigo la primera gran reforma del SAAD.
Las organizaciones firmantes del VI Convenio de la Dependencia (Comisiones Obreras, UGT, la Federación Empresarial de Asistencia a la Dependencia, la Federación de Residencias y Servicios de Atención a Mayores del Sector Solidario y la Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia) se han unido para exigir a las administraciones públicas un plan que haga efectiva la aplicación de la Ley de Dependencia. "Hemos hablado con todos los partidos políticos para que se garantice el derecho de la ciudadanía contemplado en dicha norma", señala Antonio Cabrera, secretario general de la Federación de Sanidad y Sectores Sociosanitarios de Comisiones Obreras (FSS-CCOO). "Esta crisis debe ser una oportunidad para el sector de la dependencia".
Aunque en los últimos PGE desaparecen 283 millones de euros, "el recorte total en la financiación de la Ley de Dependencia asciende a 566 millones si sumamos las aportaciones de las autonomías, que dejan de ser obligatorias", explica el experto. Indudablemente, la consecuencia más inmediata de esto ha sido la prórroga en la inclusión de los dependientes moderados en el SAAD, que llega hasta 2015. "Pero también tendrá una incidencia clara en el empleo, puesto que se van a dejar de prestar servicios que ya se estaban dando", añade. "Hemos pedido al Gobierno central que no se recorte en una materia tan susceptible como ésta, donde se atienden necesidades perentorias de numerosas familias españolas".
Los recortes en la Ley de Dependencia también podrían afectar a la calidad de las prestaciones que ofrece, cuando "precisamente se ha hecho un importante esfuerzo de moderación salarial en este sector con el objetivo de mantener el mismo nivel de servicios que se viene dando y el empleo que se va generando", explica Antonio Cabrera. A este respecto, CCOO calcula que se han generado cerca de 180.000 puestos de trabajo desde la puesta en marcha de la normativa, cuando las estimaciones iniciales hablaban de 400.000 empleos. "Esto se debe a que muchas comunidades autónomas han abusado de las ayudas monetarias a los cuidadores informales, algo que aparecía con carácter excepcional en la ley".
Andalucía, ejemplo a seguir
Con respecto a las voces que hablan de "una desmantelación progresiva de la ley" o de "una derogación encubierta y  paulatina" de la misma, el experto no cree que sea así. "Ningún gobierno podría plantearse la eliminación de la Ley de Dependencia por el elevado coste político que eso tendría", señala. "Hay muchas personas implicadas". En el ámbito de las comunidades autónomas, "quizás Andalucía es la que mejor viene desarrollando la normativa". Según datos de CCOO, en torno al 96 por ciento de la población andaluza ya habría sido evaluada, mientras que otras autonomías apenas llegan al 30 por ciento. "Esto no depende del signo político de los gobernantes, sino de su voluntad". Navarra y Castilla y León también "han avanzado mucho".
Antonio Cabrera ha dicho de la reforma acordada en el Consejo Territorial del SAAD que "no se basa en la realidad". El principal problema de la Ley de Dependencia es que "todos los dispositivos creados en torno a ella no tienen relación alguna con el sistema sanitario, de tal manera que se están duplicando servicios y gastos", apunta. "Debe haber una coordinación sociosanitaria real con el objetivo de que ambos sectores vayan en una única dirección y sean compatibles. Es la única manera de que el SAAD sea más eficiente", añade. "Tiene que dársele continuidad a la atención del paciente dependiente una vez abandona el sistema sanitario". De momento, la unión de Sanidad y Servicios Sociales "sólo se ha llevado a cabo en el nombre".
El experto cree que deben establecerse criterios comunes para la evaluación de las personas dependientes, la acreditación de los centros sociosanitarios, el establecimiento de los ratios de personal e incluso el cálculo de la aportación económica individual. "El SAAD ha caído en los mismos errores del Sistema Nacional de Salud (SNS), de tal manera que se han creado 17 sistemas distintos", afirma. "Todos los ciudadanos hemos de tener las mismas oportunidades de acceso a estos servicios". Para ello, CCOO aboga por que el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad asuma el liderazgo que le corresponde y por que las decisiones adoptadas en el Consejo Territorial sean vinculantes para el conjunto del Estado.
Según un informe elaborado por CCOO, Canarias y Galicia serían las comunidades autónomas con mayor porcentaje de personas dependientes reconocidas que todavía no están recibiendo el servicio o prestación que les corresponde por ley: el 60 por ciento y el 44 por ciento respectivamente. Sin embargo, en términos absolutos, tienen más dependientes en lista de espera la Comunidad Valenciana (29.754), Cataluña (61.002) y Andalucía (74.920), aunque todas estas autonomías están también más pobladas. Precisamente, la cobertura de todas las personas en situación de dependencia constituye uno de los principales retos del SAAD. Diferentes estudios han hecho estimaciones en este sentido.
80 años o más
En abril se presentó el Informe sobre la Dependencia de la Sociedad Española de Salud Pública y Administración Sanitaria (SESPAS), donde se recogían los últimos datos disponibles del INE: en España habría 1.400.293 dependientes, de los que el 71 por ciento son mujeres, el 62 por ciento analfabetos o sin estudios y el 54 por ciento tiene 80 años o más. Además, este estudio hace una estimación de lo que costaría sustituir los cuidados familiares por servicios sociales únicamente en personas mayores: entre 25.000 y 40.000 millones de euros anuales -entre un 2,29 por ciento y un 3,79 por ciento del PIB español de 2008-. En nuestro país están identificados más de un millón de cuidadores principales no profesionales de personas de más de 65 años con limitaciones en su autonomía.
Juan Oliva, profesor del Departamento de Análisis Económico de la Universidad de Castilla-La Mancha y coautor del informe, lamenta la moratoria en los plazos fijados por la Ley de Dependencia. "Dada la situación actual de asfixia financiera pública, será complicado que las comunidades autónomas aporten por su cuenta recursos adicionales para las personas dependientes en grado moderado", apunta. "Este aplazamiento es una decisión política que se ha tomado ante la insuficiencia financiera de las cuentas públicas", añade. Asimismo, "desde las primeras fases de su aplicación se vio claramente que la normativa no iba a ser una política prioritaria para todas las autonomías, generándose así importantes desigualdades", explica.
El experto cree que la Ley de Dependencia debe adaptarse cuanto antes a la nueva situación económica del país. Con respecto al baremo de evaluación, considera que "los retrasos en las valoraciones se deben casi en exclusiva al insuficiente número de profesionales que se han destinado para esta actividad", afirma. También "existen importantes demoras en la recepción de las prestaciones ya concedidas". El Informe sobre la Dependencia de SESPAS plantea un desarrollo "mucho más decidido" del SAAD, así como la conformación de espacios sociosanitarios. "Un buen punto de partida podría ser la creación de sistemas de información que recojan datos útiles para ambos sistemas".
El profesor Oliva también se ha referido a la necesidad de poner en marcha estrategias, programas e intervenciones dirigidas a la promoción del envejecimiento saludable y de la autonomía personal. Precisamente, el informe destaca la escasez de información sistematizada acerca de las experiencias de este tipo que se han llevado a cabo en nuestro país, lo que "dificulta la comparación e impide la generación de un cuerpo de pruebas que pueda ser estudiado y utilizado por otros planificadores", afirma. A este respecto, el estudio establece que la condición biológica con que llegamos a la vejez depende en gran medida de las condiciones de vida en la infancia, de la posición socioeconómica y de los comportamientos saludables adquiridos.
El papel de las familias
Otro elemento destacado en el Informe de la Dependencia de SESPAS es el "enorme impacto social" de los recursos formales e informales destinados a los cuidados de personas con limitaciones en su autonomía. "Existen fuertes desigualdades de diferente naturaleza", señala el experto. Por lo tanto, "la adecuada planificación y coordinación de dichos recursos debe contemplar conjuntamente el SNS, el sistema de atención social y la red de cuidado familiar". Cualquier política de coordinación sociosanitaria "debe tener en cuenta el importante papel que juegan las familias como agentes cuidadores", señala. "Si no se les presta el apoyo necesario, dichas políticas transitarán por las sendas de la ineficiencia y la inequidad".
Uno de los trabajos contenidos en el monográfico de SESPAS hace una proyección del impacto presupuestario del SAAD en las próximas décadas y estima que en 2045 habrá en España cerca de 1,6 millones de personas beneficiarias -0,6 millones de hombres y un millón de mujeres- y que su coste ascenderá a 41.926 millones de euros anuales. Es por ello que "la norma debe centrar los recursos disponibles en las personas con mayor grado de dependencia y promover programas de promoción de la autonomía en los dependientes moderados", explica el profesor Oliva. La clave para la supervivencia del SAAD "reside en el modelo de desarrollo económico que seamos capaces de llevar a cabo en los próximos años y en el grado de eficiencia de la gestión de los recursos generados", concluye.
La secretaria de Política Social del PSOE y diputada por Málaga, Trinidad Jiménez, dice de los recortes en la Ley de Dependencia que "constituyen un ataque directo a la sostenibilidad económica del SAAD y ponen en riesgo la calidad de la atención y la implantación definitiva de dicha normativa". Como consecuencia más directa, "se quiebra el régimen de cooperación y financiación previsto en dicha normativa entre el Gobierno y las comunidades autónomas", añade. El Ejecutivo popular "quiere desmantelar la ley por la vía de la asfixia económica y de la insuficiencia presupuestaria". Según datos del PSOE, la normativa cuesta alrededor de 6.000 millones de euros al año, por lo que "el SAAD es absolutamente viable en nuestro país".
"El hecho de dejar de financiar la Ley de Dependencia hace imposible su implantación, lo que supone un ataque frontal al propio sistema que la normativa ha consolidado", señala. A finales del mes abril, el presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, remitía a la Unión Europea un plan nacional de reformas donde se demoraba hasta 2014 la aplicación de la ley en los dependientes moderados, dos años más de lo previsto inicialmente, y la reforma aprobada en julio ha relegado su incorporación a 2015. "Es probable que muchas de estas personas, que deberían haberse incorporado al SAAD en 2012, vean agravada su situación de dependencia, lo que se traducirá en mayores costes a largo plazo".
Compensaciones monetarias versus servicios profesionales
En la filosofía de la Ley de Dependencia también se perseguía la concesión de ayudas económicas sólo de manera excepcional, aunque en la práctica no ha sido así. A este respecto, el mismo documento remitido a Bruselas por el Gobierno central hablaba de sustituir dichas compensaciones monetarias por servicios profesionales. Trinidad Jiménez cree que esto debe ocurrir de manera natural, al igual que en otros países de nuestro entorno, como Alemania. En el momento actual y por razones meramente culturales, "la inmensa mayoría de nuestros dependientes prefieren estar en sus hogares y ser atendidos por sus familiares", explica. Sin embargo, "la tendencia cambiará cuando la normativa esté más consolidada".
El Gobierno socialista hizo una clara apuesta por los cuidadores familiares para que pudieran percibir algún tipo de prestación económica y tuvieran derecho a una pensión. Fue entonces cuando se les empezó a dar de alta en la Seguridad Social. "Parece ser que el actual Ejecutivo pretende eliminar esto, lo cual nos parece muy grave", señala. Otro aspecto que se quiere tocar es el baremo de evaluación. "Me temo que lo único que se busca con esto es hacer más restrictivo el acceso al SAAD, tal y como viene ocurriendo en algunas autonomías, donde muchas personas que tenían reconocida su situación están quedando al albur de los servicios sociales básicos, muy mermados por la crisis y por la propia normativa". De hecho, en los PGE "también se reduce de 86 a 46 millones de euros la partida destinada a la atención social que dan los ayuntamientos a las personas más necesitadas".
Con respecto a las dudas sobre la capacidad del SAAD para generar empleo, la diputada por Málaga apunta que los puestos de trabajo en el sector de la dependencia se han incrementado en torno al 50 por ciento en los últimos cinco años de crisis económica. No obstante, reconoce que "se ha destruido empleo de mayo a diciembre de 2011, coincidiendo precisamente con la llegada del PP a muchos de los gobiernos autonómicos responsables de la aplicación de la normativa", afirma. De hecho, "Castilla-La Mancha, Aragón y Baleares han sido las comunidades autónomas que más empleo han destruido". El ejemplo más negativo sería el de Murcia, donde "los puestos de trabajo han caído un 18 por ciento con respecto a 2007". En el otro extremo estaría Andalucía, donde "todavía hoy se sigue creando empleo en este sector".
Según las cuentas de Ana Mato, ministra de Sanidad, Asuntos Sociales e Igualdad, "la normativa improvisada del PSOE y su falta de control han dejado un desfase presupuestario de 2.700 millones de euros y la incorporación de 400.000 dependientes más de los esperados". Esta situación "insostenible justifica las medidas adoptadas en el Consejo Territorial de Dependencia", añade. La ministra también ha asegurado que los dependientes que ahora no puedan incorporarse al SAAD "serán atendidos por la red de servicios sociales que funciona en ayuntamientos y comunidades autónomas", puesto que "en el presupuesto del presente ejercicio no se ha tocado ni una sola de estas partidas", afirma.

Documentación y fuentes

1. Entrevista con Trinidad Jiménez, secretaria de Política Social del PSOE y diputada por Málaga.
2. Entrevista con Antonio Cabrera, secretario general de la Federación de Sanidad y Sectores Sociosanitarios de Comisiones Obreras.
3. Entrevista con Juan Oliva, profesor del Departamento de Análisis Económico de la Universidad de Castilla-La Mancha.
4. Entrevista con Juan F. Macías, presidente de la Sociedad Española de Medicina Geriátrica (SEMEG).
5. Informe sobre la Dependencia de la Sociedad Española de Salud Pública y Administración Sanitaria (SESPAS).
6. Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.
7. Portal de la Dependencia.
8. EL MÉDICO INTERACTIVO.