ESPAÑA: La Sanidad, ¿principal beneficiada del nuevo modelo de financiación?

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La Sanidad, ¿principal beneficiada del nuevo modelo de financiación?

La necesidad de reformar el actual sistema de financiación, aprobado en julio de 2001, se debe a que éste no atiende a las necesidades reales de las Comunidades Autónomas. Así, entre otras cosas, el modelo vigente no permite incorporar los cambios demográficos que ha vivido España en la última década. Tras un año de arduas negociaciones, el pasado 15 de julio se aprobó finalmente el nuevo modelo de financiación en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera.
Jorge Sánchez Franco

llaves conceptuales:
1. El nuevo modelo de financiación tiene en cuenta variables tales como el número de habitantes, la superficie, la dispersión y la insularidad
2. El secretario general de Sanidad, José Martínez Olmos, se ha mostrado “más que satisfecho” con el nuevo modelo de financiación, puesto que “recoge las propuestas del Consejo Interterritorial”
3. Según el Gobierno central, el nuevo modelo permitirá reducir en un 25 por ciento la diferencia máxima de financiación per cápita entre CC.AA tras su primer año de aplicación
4. La secretaria ejecutiva de Política Social del PP y vicepresidenta segunda del Congreso de los Diputados, Ana Pastor, ha señalado que “la mayor tensión financiera de las comunidades se da en el ámbito de la Sanidad, pues supone más del 35 por ciento de los presupuestos, aunque me temo que poco o nada se ha tenido esto en cuenta”
5. El vicepresidente tercero del Gobierno y ministro de Política Territorial, Manuel Chaves, ha defendido que el contexto de crisis económica era “un buen momento” para poner en marcha el nuevo modelo de financiación

Tras un año de arduas negociaciones, el pasado 15 de julio se aprobó finalmente el nuevo modelo de financiación en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Con 10 votos a favor, por parte de las comunidades gobernadas por el PSOE, y 7 abstenciones, a cargo de las autonomías del PP, tan importante acuerdo deberá ser ahora refrendado por la mayoría del Congreso de los Diputados, donde el Gobierno central ya se ha asegurado los apoyos necesarios. Así, el Ejecutivo encabezado por José Luis Rodríguez Zapatero ya está trabajando en la redacción del anteproyecto de ley que ha de modificar la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, además de la Ley 21/2001.

La necesidad de reformar el actual sistema de financiación, aprobado en julio de 2001, se debe a que éste no atiende a las necesidades reales de las Comunidades Autónomas. Así, entre otras cosas, el modelo vigente no permite incorporar los cambios demográficos que ha vivido España en la última década. A este respecto, aunque algunas autonomías gobernadas por el PP apostaban por revisar el sistema auspiciado por el Gobierno de José María Aznar, finalmente se ha optado por uno totalmente nuevo. La vicepresidenta segunda del Gobierno y ministra de Economía, Elena Salgado, ha culminado con éxito la labor emprendida por su antecesor en el cargo, Pedro Solbes, y ha tenido en cuenta las propuestas que escuchó una y otra vez en el seno del Consejo Interterritorial cuando fuera ministra de Sanidad y Consumo.

Así, el nuevo modelo de financiación tiene en cuenta variables tales como el número de habitantes, que pondera el 30 por ciento a la hora del reparto de fondos, la población protegida, dividida en siete grupos de edad con el objetivo de definir mejor el gasto sanitario (38 por ciento), y la escolar (20,5 por ciento). También se ha tenido en cuenta el envejecimiento (8,5 por ciento), la superficie (1,8 por ciento), la dispersión (0,6 por ciento) y la insularidad (0,6 por ciento). En total, el Gobierno inyectará al sistema 11.000 millones de euros adicionales que serán incluidos en los Presupuestos Generales de 2010. Además, el nuevo modelo prevé ceder a las autonomías el 50 por ciento del IRPF y del IVA (actualmente controlan el 33 y el 35 por ciento respectivamente), el 58 por ciento de los impuestos especiales de hidrocarburos, tabaco y alcohol (frente al 40 por ciento actual), y el cien por cien de los impuestos de electricidad y matriculaciones.

Cuatro nuevos fondos para lograr la suficiencia financiera
Más en detalle, el nuevo modelo de financiación se compone de cuatro fondos. Uno de ellos garantizará la prestación de los servicios públicos fundamentales (Sanidad, educación y servicios sociales) en todas las Comunidades Autónomas (Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales). Supone el 80 por ciento de los recursos del nuevo sistema y se financiará con el 75 por ciento de los tributos cedidos a las autonomías y un 5 por ciento proveniente del Estado. Por su parte, los fondos de Suficiencia Global (para financiar las otras competencias que tienen transferidas las autonomías) y de Competitividad (para reducir las diferencias de financiación per cápita) suman el 16,5 por ciento del total. Por último, el Fondo de Cooperación, que representa el 3,5 por ciento de los recursos, será distribuido entre las comunidades de menor renta y aquellas que registren una evolución negativa en su población.

El secretario general de Sanidad, José Martínez Olmos, se ha mostrado “más que satisfecho” con el nuevo modelo de financiación, puesto que “recoge las propuestas del Consejo Interterritorial”. En septiembre de 2008 este órgano aprobó un documento que definía las variables que condicionan el gasto para su debate en el Consejo de Política Fiscal y Financiera. El principio básico de las ideas ahí contenidas era que la búsqueda de más recursos financieros debe asentarse sobre la corresponsabilidad fiscal vigente. “Conseguir la suficiencia financiera de los servicios de salud es un claro objetivo del nuevo sistema, donde todos debemos asumir la responsabilidad que nos corresponde”, explica.

En dicho documento se establece que “no se trata tanto de poner más dinero, sino de lograr un sistema de financiación capaz de responder a cuestiones variables que influyen en el coste de los servicios de salud, como son el incremento de la población, su envejecimiento, la dispersión, la insularidad o la aparición de nuevas y mejores tecnologías. El Consejo Interterritorial también consideraba muy importante que el nuevo modelo otorgue al Ministerio de Sanidad más recursos para desarrollar políticas de cohesión, una “herramienta imprescindible para asegurar a los ciudadanos la igualdad y equidad de los servicios”, señala el secretario general de Sanidad. A este respecto, la actual ministra de Sanidad y Política Social, Trinidad Jiménez, ha afirmado que 4 de cada 5 euros irán a parar a su cartera.

También “hay que continuar profundizando en la mejora de la gestión de los servicios sanitarios para que el gasto sea más eficiente, con acciones sobre las variables que afectan a la demanda y a los costes de la Sanidad”, apunta Martínez Olmos. En este sentido, el documento aprobado en el Consejo Interterritorial reivindicaba la tradición del trabajo por la eficiencia que viene desarrollándose desde el Ministerio de Sanidad y desde los servicios autonómicos de salud, tal y como lo demuestran las acciones en mejoras profesionales en recursos humanos, evaluación de las tecnologías sanitarias, estrategias de educación para la salud, eficiencia en la gestión de compras y control del gasto en uso racional de los medicamentos.

El nuevo modelo es insolidario, según el PP
La secretaria ejecutiva de Política Social del PP y vicepresidenta segunda del Congreso de los Diputados, Ana Pastor, cree que el modelo es insolidario, pues “traerá consigo el que haya ciudadanos de primera y de segunda en lo que a la Sanidad corresponde”, apunta. La ex ministra de Sanidad también ha mostrado su preocupación por el futuro del Fondo de Cohesión: “Es absurdo hablar de nuevos fondos cuando no se cumple con los que, de momento, están en vigor”. En este momento “la mayor tensión financiera de las comunidades autónomas se da en el ámbito de la Sanidad, pues supone más del 35 por ciento de los presupuestos, aunque me temo que poco o nada se ha tenido esto en cuenta”, añade Pastor.

Por su parte, el presidente de la Comisión de Sanidad del Congreso de los Diputados y portavoz de Izquierda Unida (IU) en dicha cámara, Gaspar Llamazares, cree que el control del gasto debe ser fiscalizado por los tribunales de cuentas, y ve posible su racionalización mediante la implementación de medidas legales y administrativas concretas, tal y como se ha intentado con la última Ley del Medicamento. “Los nuevos fondos propuestos por el Gobierno central sólo estimularán la creación de empleo si constituyen un nuevo gasto, y no una mera transferencia de dinero de un sector a otro”, señala. Por ello, IU aboga por que el Estado busque nuevas vías para generar más ingresos, como un sistema fiscal más progresivo o una lucha decidida contra el fraude fiscal.

La idea de contribuir a garantizar un nivel adecuado de calidad en la prestación de los servicios básicos (Sanidad, educación y servicios sociales) mediante la creación de estos fondos “es positiva, puesto que el punto de partida no es el mismo en todas las CC.AA, ni el modo de gestión (público o privado) crea las mismas condiciones en unas regiones que en otras”, apunta Llamazares. Además, “para que un modelo de financiación autonómica sea aceptable y aplicable en todas las autonomías ha de tener en cuenta la población (con todas las características de la pirámide de edad), la dispersión geográfica, la insularidad y otros parámetros que pueden multiplicar el coste de la Sanidad”, añade.

El presidente de la Comisión de Sanidad del Congreso de los Diputados no tiene ninguna duda de que “la Sanidad constituye el eje central” del nuevo modelo de financiación, junto con la educación y los servicios sociales –incluida la dependencia-. A este respecto, IU apuesta por una fuerte inversión en el sector sanitario. “El Centro de Estudios de Economía Política de la Universidad de Massachussets (Estados Unidos), que ha inspirado el programa económico del presidente Obama, apunta a la Sanidad como el ámbito con más posibilidades de creación de empleo, seguido de la educación, los servicios de dependencia y las escuelas de infancia, el transporte público y las energías renovables”.

En relación con el incremento de la corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas, IU considera acertado que se reconozca a aquellas regiones que más se esfuerzan en mantener una progresividad de los tipos impositivos. Para Llamazares, “la recesión económica y el pinchazo de la burbuja inmobiliaria han dejado al descubierto el lado perverso de las rebajas impositivas que han venido realizando algunas autonomías en tiempos de vacas gordas, y que han supuesto una reducción de más de 6.000 millones de euros en la capacidad recaudatoria del Estado, como ya ocurriera en la reforma de 2006”. En este punto, el Fondo de Competitividad será distribuido entre aquellas regiones que se sitúen por debajo de su capacidad fiscal.

Reducir las diferencias regionales de gasto per cápita, principal objetivo
Según el Gobierno central, el nuevo modelo permitirá reducir en un 25 por ciento la diferencia máxima de financiación per cápita entre CC.AA tras su primer año de aplicación. “El sistema habrá fracasado si no conseguimos acortar la distancias existentes entre las regiones, ya que su principal objetivo debe ser el de garantizar la igualdad entre los ciudadanos españoles, con independencia de la autonomía donde habiten”, recalca el presidente de la Comisión de Sanidad del Congreso. “Ahora le toca el turno al modelo de financiación local”, cuya reforma podría estar lista a finales de este mismo año, una vez haya sido aprobada la normativa que actualice la ya superada Ley de Bases de Régimen Local.

El PP opina que Cataluña sale ganando en el reparto y obtiene algunos beneficios. Ante esto, IU cree que todas las Comunidades avanzarán, pero sin alcanzar todas sus metas. “El nuevo modelo no prosperaría si hubiera un solo perdedor”, señala Llamazares. “Estamos seguros de que la Generalitat será consciente del contexto que afrontan las demás autonomías”, añade. A este respecto, Concepció Tarruella, portavoz de CiU en la Comisión de Sanidad del Congreso de los Diputados, apunta que “no es muy saludable utilizar la financiación de Cataluña como argumento electoralista para ganar votos a nivel nacional”.

El déficit fiscal que tiene Cataluña con el Estado (en torno al 8 por ciento del PIB, según CiU) y el “injusto sistema de financiación” todavía en vigor “fueron las causas principales de la reforma del Estatut”, explica Tarruella. De este modo, la reforma del actual modelo respondería a la necesidad de dar cumplimiento a la nueva norma institucional básica, aprobada en 2006 con rango de ley orgánica. “Esto debería permitir a Cataluña respirar un poco más desde el punto de vista financiero, y hacer frente a la crisis con unos recursos que hoy no tiene”, añade. En el ámbito meramente sanitario, el déficit estructural de esta autonomía se sitúa entre los 1.000 y los 1.200 millones de euros cada año, según datos aportados por CiU. En este punto, “una mejor financiación debe significar más médicos y personal de enfermería, una mayor inversión en infraestructuras, mejores servicios de urgencias, y menos listas de espera”.

CiU considera adecuado el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales en tanto en cuanto “debe permitir a las comunidades autónomas con menos recursos una prestación de los servicios públicos esenciales en condiciones similares a las de las demás regiones, siempre que el esfuerzo fiscal de aquéllas sea el mismo”, apunta la portavoz de CiU en la Comisión de Sanidad del Congreso. “Tanto la Administración General del Estado como las propias autonomías disponen de suficientes mecanismos de control para asegurar el destino finalista de los fondos que se quieren crear”, añade la diputada.

La falta de voluntad política ha retrasado el nuevo modelo, según CiU

Al hilo de la idea de dar menos dinero a aquellas Comunidades Autónomas con los impuestos más bajos, Tarruella explica su lógica: “Hoy se da la gran contradicción de ver cómo algunas de las autonomías que más reciben de la solidaridad del sistema otorgan a sus ciudadanos determinadas prestaciones gratuitas con las que las regiones que más aportan no pueden ni soñar”. En este sentido, desde la perspectiva de CiU, “era necesario el establecimiento de un sistema más transparente y justo en relación con la contribución que realiza Cataluña”. La diputada de CiU añade que “el nuevo modelo se ha venido retrasando tanto debido a la falta de voluntad política para llevar a cabo lo que prevé el Estatut”.

Desde el punto de vista de la Economía de la Salud, el profesor Jaume Puig-Junoy, del Departamento de Economía y Empresa de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona, confirma que las cifras que ponen de relieve las balanzas fiscales del Estado con Cataluña “no dejan lugar a dudas sobre su exceso de contribución a la solidaridad autonómica, lo que equivale a un sobreesfuerzo fiscal por parte de la sociedad catalana”. A este respecto, el experto señala que “ninguna otra región europea de renta comparable aporta tanto a la financiación nacional”, y se cuestiona las razones por las que se exime a las comunidades de régimen foral (Navarra y País Vasco) de participar en dicha aportación.

El profesor Puig-Junoy ha analizado el actual sistema de financiación autonómica, identificando tres importantes problemas con repercusión en la Sanidad: “Su crónica insuficiencia financiera, que hace poco creíble la restricción presupuestaria global para las haciendas autonómicas; la falta de equidad en las asignaciones presupuestarias, que no reconocen adecuadamente las necesidades de financiación (diferenciales y dinámicas) de los servicios públicos de cada comunidad, y la insuficiente corresponsabilidad fiscal de las regiones, malacostumbradas a trasladar al Estado sus reclamaciones presupuestarias”.

En relación con el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, el experto opina que “debe tener carácter finalista, estableciendo las Comunidades Autónomas una dedicación mínima para cada prestación (sanidad, educación y servicios sociales)”. Con respecto a las variables establecidas por el Gobierno central para un adecuado reparto del dinero, el profesor Puig-Junoy afirma que, “por encima de todo, el nuevo modelo debe ajustarse automáticamente a la evolución dinámica de las mismas si se quiere conseguir la suficiencia financiera de los servicios de salud”. Los flujos de pacientes y los precios diferenciales de los recursos son dos criterios que también incluiría este experto.

Junto a la capacidad de adaptación dinámica ya referida, la suficiencia del nuevo modelo de financiación autonómica “también depende del volumen global de recursos que el Estado esté dispuesto a destinar para su mejora”, según el profesor Puig-Junoy. Como consecuencia, “una asignación inicial creíble y suficiente será condición necesaria para exigir a las Comunidades Autónomas cierta corresponsabilidad en los incrementos futuros de aquellos gastos que no están directamente relacionados con los factores demográficos”, como es el caso del ámbito fiscal autonómico, en el que las regiones tienen capacidad normativa sobre determinados impuestos.

Igualar el gasto sanitario público per cápita, ¿un error?

Para este experto en Economía de la Salud, “se está poniendo demasiado énfasis” en las diferencias territoriales del gasto sanitario público per cápita de España, cuando “países como Reino Unido presentan distancias mucho mayores”. Por esta razón, “resultaría equivocado forzar la igualdad de dicha variable en la medida en que, por ejemplo, las necesidades de atención son mayores en aquellas autonomías con mayor envejecimiento o con precios más elevados”. En este sentido, el profesor Puig-Junoy recuerda que “las grandes diferencias en la capacidad de gasto público se producen entre las comunidades de régimen común y las dos forales”.

Por otro lado, el vicepresidente tercero del Gobierno y ministro de Política Territorial, Manuel Chaves, ha defendido recientemente en una entrevista que el contexto de crisis económica era “un buen momento” para poner en marcha el nuevo modelo de financiación autonómica, ya que el grueso de la financiación es para política social, que es la prioridad del Gobierno en la crisis. “No podemos olvidar que la financiación autonómica no es la financiación destinada al funcionamiento de las Comunidades Autónomas, sino que va destinada en un 80 por ciento a pagar la educación, la Sanidad y los servicios sociales", ha explicado.

Además, ha negado una vez más que el sistema haya sido diseñado a la medida de Cataluña y su nuevo Estatut, y ha asegurado que "lo que ha hecho es garantizar la igualdad de acceso de todos los ciudadanos" a los servicios públicos fundamentales en términos de financiación per cápita. El nuevo modelo “responde a los intereses catalanes, pero también a los de las demás comunidades autónomas”.

A pesar de abstenerse en la votación llevada a cabo en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, Madrid está siendo una de las autonomías más críticas con el recién aprobado modelo. Así, la jefa del Ejecutivo madrileño, Esperanza Aguirre, ha advertido que no aceptará un modelo que contemple menos dinero para los madrileños, aunque también ha afirmado que la Comunidad de Madrid “no conoce" los detalles del nuevo sistema de financiación. "Con la actual crisis económica, si la recaudación baja, la Comunidad de Madrid no podrá seguir aportando al fondo de solidaridad nacional una cifra superior a los 5.000 millones de euros, porque lo primero que tiene que garantizar es la suficiencia del modelo de financiación", explica.

Aguirre ha señalado que, hasta ahora, el sistema de financiación ofrecía 2.100 euros por cada madrileño para Educación, Transporte, Sanidad y Servicios Sociales, y recuerda que, en la reunión que mantuvo con el presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, el pasado mes de enero, pactó que el nuevo modelo reconociera el incremento de población que ha sufrido Madrid en 1,4 millones de personas. "Si el reconocimiento de población supone que vamos a financiar a cada madrileño por 1.800 euros en lugar de por 2.100 euros, realmente no podríamos aceptar este sistema de financiación", sostiene la dirigente autonómica, quien recalca que hay dinero "más que de sobra" para costear los servicios con lo que se recauda en la Comunidad de Madrid por los tributos de IVA e IRPF.

La presidenta regional apunta que la Comunidad de Madrid ha sido "siempre la más solidaria", y seguirá siéndolo, aunque añade que, para ello, es necesario que el Gobierno central "garantice la suficiencia financiera incluso en los años en los que la financiación puede bajar". Aguirre no pide “que se suba la financiación per cápita, ni que esté por encima de la media; exigimos que la financiación per cápita no baje, porque mal negocio haríamos si se reconoce la población pero nos dan menos por cada madrileño", apostilla.

Así, el nuevo modelo de financiación tiene en cuenta variables tales como el número de habitantes, que pondera el 30 por ciento a la hora del reparto de fondos, la población protegida, dividida en siete grupos de edad con el objetivo de definir mejor el gasto sanitario (38 por ciento), y la escolar (20,5 por ciento). También se ha tenido en cuenta el envejecimiento (8,5 por ciento), la superficie (1,8 por ciento), la dispersión (0,6 por ciento) y la insularidad (0,6 por ciento).


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