El TC, obligado a marcar la política sanitaria

En la última memoria figuran como pendientes más de 200 recursos. La prisa en legislar está cercenando el necesario debate parlamentario. El recurso contra la libre colegiación andaluza tardó 10 años en resolverse.

Soledad Valle / Laura G. Ibañes | 04/03/2013 00:00

Al Tribunal Constitucional se le acumula el trabajo. A finales de 2011, el último ejercicio evaluado, tenía 219 recursos de inconstitucionalidad pendientes de resolver, a pesar de que ese año dio salida a más recursos de los que admitió: dictó 32 sentencias, que resolvieron 36 cuestiones, frente a las 31 que entraron. Dio igual, no fue suficiente para desatascar lo pendiente.

En 1985 se suprimió el recurso previo, una figura que algunos juristas añoran por posibilitar un control previo en normas que regulan derechos fundamentales

El desbordamiento que sufre la más alta institución judicial en su labor de velar por la Carta Magna está afectando al ámbito sanitario. En el esfuerzo por atender a las exigencias del necesario ajuste económico se han dictado reales decretos y leyes autonómicas que han sido profundamente cuestionadas. Tanto es así, que han obligado al Tribunal Constitucional a pronunciarse sobre ellas. El mejor ejemplo: el Real Decreto-Ley 16/2012 de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud. La norma recoge dos aspectos sobre los que no hay acuerdo: el copago farmaceútico y la cobertura a los sin papeles. El tribunal se pronunciará, pero sin fecha.

Hay que tener paciencia. Hace un mes dictó sentencia anulando la colegiación voluntaria del médico en Andalucía. Respondió así a un recurso que fue presentado hace más de diez años (ver DM del 21-I-2013). Por otro lado, en la lista de asuntos pendientes está la Ley del Aborto, recurrida por el PP en el 2010.
Pero no hay nada reprochable a estos plazos, por lo menos desde el punto de vista legal; como aclaran los expertos en Derecho Constitucional consultados por Diario Médico, no hay un tiempo máximo para resolver un recurso de inconstitucionalidad. Pero algunas de estas voces también admiten que "sería deseable que los que afecten a la configuración de derechos fundamentales fueran resueltos en la mayor brevedad posible".

Recurso previo
En este sentido, Jesús Santos Vijande, catedrático de Derecho de la Universidad de Extremadura, recuerda con añoranza cuando existía el recurso previo de inconstitucionalidad, que evitaba la entrada en vigor de una ley orgánica sobre la que podía caber alguna duda. La cuestión se planteaba al Constitucional en la tramitación de la norma y éste resolvía antes de que se aprobara. "Ese recurso proporcionaba una seguridad jurídica que ahora no existe". Se eliminó en 1985 y, según señala Santos Vijande, la justificación que dio el Gobierno del PSOE de ese momento para tomar esa decisión fue porque esta figura "torpedea el programa político".

Veintiocho años después, la realidad es que el Constitucional tiene en sus manos una gran parte de la legislación sanitaria.

La centralización de las políticas públicas a la que se tiende en las crisis económicas explica el recelo de las autonomías, apunta el jurista Federico de Montalvo

Para explicar la situación, Federico de Montalvo, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Pontificia de Comillas (Icade) y vicepresidente del Comité Nacional de Bioética, alude a la prisa en legislar debido a la situación de crisis y a los límites poco claros que existen entre las competencias autonómicas y estatales, y señala: "Con lo que sí debemos mostrarnos más críticos es con que el recurso ante el Constitucional se provoque por meros motivos políticos y, peor aún, por motivos meramente partidistas".
El jurista recuerda que "el control político no debe llevarse a cabo en el Constitucional, sino en sede parlamentaria donde los diferentes grupos parlamentarios tienen la oportunidad de hacerse escuchar y proponer sus ideas, fundamentalmente a través de las enmiendas".

Pero ese control no existe cuando en la aprobación de las leyes se toma el atajo del decreto-ley y, de este modo, se cercena el debate parlamentario. Así lo reconocen los juristas consultados y denuncian un abuso en el uso de este modelo normativo. Este es, para muchos, el aspecto más discutible del Real Decreto-Ley 16/2012. La norma, muy cuestionada desde el punto de vista constitucional, modifica estructuralmente el Sistema Nacional de Salud y, por tanto, debería haberse tramitado como una ley, buscando el mayor consenso entre las partes. Algo en lo que insiste más de un experto en Derecho.

Y es que, según De Montalvo, "la técnica legislativa adolece desde hace tiempo de una falta de claridad y ello ha sido denunciado de manera algo timorata por el Tribunal Constitucional". Santos Vijande va más allá, y afirma que ésta, en los últimos decenios, "está siendo deleznable". A pesar de ello, el juicio de inconstitucionalidad no se hace sobre la técnica legislativa y, además, desde el punto de vista del Derecho es muy difícil admitir que haya un poder que pueda exigir responsabilidad al legislador.

Pedro Tenorio, catedrático de Derecho Constitucional de la UNED y letrado del Tribunal Constitucional durante diez años, se muestra cauto al opinar sobre esta cuestión. Reconoce que la impresión que dan los medios de comunicación es que ha habido un aumento de los recursos de inconstitucionalidad y confirma la imposibilidad de responderlos con más celeridad, aunque afirma que "se está trabajando mucho y muy bien, pero no se encuentra la solución total al problema". En este contexto, admite que "en ocasiones el recurso de inconstitucionalidad supone un uso del tribunal para poner de manifiesto discrepancias que no son jurídico-constitucionales, sino políticas".

Además de las discrepancias políticas, la reforma del sistema sanitario está poniendo de manifiesto la batalla de competencias entre autonomías y Gobierno central. La centralización de las políticas públicas a la que se tiende en las épocas de crisis como la actual es lo que, según De Montalvo, explicaría "que las autonomías se muestren recelosas de esa centralización y traten de mitigarla acudiendo al Constitucional".

246.672 peticiones
En todo caso, los juristas recuerdan que el recurso al Constitucional es una garantía de los ciudadanos y de las minorías parlamentarias. Y muestra de esa utilidad ha sido el extraordinario aumento de las peticiones de este tipo de recurso que han llegado hasta el Defensor del Pueblo. En la memoria de 2012 de esta institución se constata que estas peticiones pasaron de las 2.393 de 2011 a las 246.672 registradas en 2012.

Recursos

Ni copago ni euro por receta
El nuevo sistema de copago implantado en el RDL 16/2012 ha sido recurrido ante el Tribunal Constitucional tan sólo por el País Vasco que, además, desarrolló una norma autonómica propia para no aplicarlo, que fue recurrida a su vez por el Gobierno central. El TC ha paralizado cautelarmente la norma vasca de insumisión al copago, a la espera de sentencia. Navarra no recurrió el copago nacional pero sí hizo una ley de insumisión semejante a la vasca, que está también recurrida por el Gobierno y paralizada. A su vez, el Gobierno central ha recurrido el euro por receta de Madrid y Cataluña, que están paralizados por cinco meses hasta que el TC decida sobre las cautelares.

'Sin papeles'... e insumisos
La exclusión de los inmigrantes sin papeles ha provocado recursos de País Vasco, Cataluña, Canarias, Navarra y Andalucía, que están admitidos a trámite en el TC y pendientes de sentencia. A su vez el Gobierno central ha recurrido los decretos de insumisión a la exclusión de inmigrantes de País Vasco y Navarra. El de Navarra está paralizado por cinco meses. El vasco fue paralizado, pero el TC levantó la suspensión cautelar permitiendo atender a inmigrantes hasta que haya sentencia. Asturias, Andalucía y Cataluña han recurrido también la estatutarización forzosa de los médicos titulares y Andalucía, la obligación de dar genéricos a igual precio con la marca, entre otras cuestiones. El Defensor del Pueblo, por el contrario, desestimó el centenar de peticiones para presentar recurso de inconstitucionalidad contra la exclusión de inmigrantes que solicitó, entre otros, la OMC.

El aborto y los objetores
El PP tiene recurrida ante el Tribunal Constitucional la Ley del Aborto de 2010. Se solicitó la suspensión cautelar, pero el TC no la concedió. El PP tiene también recurrida en el Constitucional la ley foral navarra por la que se creó un registro de profesionales sanitario objetores de conciencia al aborto.

Entre subastas y catálogos
El anterior Ejecutivo socialista recurrió ante el TC el catálogo gallego de medicamentos, que fue paralizado por cinco meses y, posteriormente, puesto en vigor de nuevo por el TC. Con la llegada del PP al Gobierno central se anunció a bombo y platillo la retirada del recurso, pero, año y medio después, no se ha materializado y el recurso sigue en pie. En paralelo el Ejecutivo central ha recurrido las dos subastas de medicamentos convocadas por Andalucía con tres recursos. El TC suspendió la primera de forma cautelar pero luego levantó la suspensión a la espera de sentencia. La segunda subasta está también recurrida por el Gobierno central, pero no se ha pedido suspensión cautelar.

Jubilados... pero colegiados
La jubilación forzosa establecida en algunas autonomías sin planes estructurados de recursos humanos ha peregrinado por varios tribunales hasta acabar en el Constitucional. El TC recibió en noviembre una cuestión de inconstitucionalidad presentada por el TSJ de Cataluña contra la Ley de Acompañamiento a los Presupuestos de 2012 que establecía la jubilación forzosa a los 65 años. La cuestión todavía no está admitida a trámite, pero la decisión servirá para resolver conflictos semejantes en otras autonomías. El TC tiene sobre la mesa también dudas sobre la colegiación: ha fallado ya en contra de la libre colegiación de Andalucía pero debe decidir todavía sobre otras autonomías.

En huelga y sin sueldo
El Constitucional afronta innumerables recursos que no son estrictamente sanitarios pero que afectarán de lleno a los profesionales. Entre ellos debe decidir sobre cuestiones de inconstitucionalidad presentadas por varios juzgados sobre la regulación de servicios sanitarios mínimos en las huelgas, sobre la rebaja salarial del 5 por ciento decretada con el anterior Ejecutivo nacional y sobre la supresión de la paga extra del pasado año. El TC ha inadmitido a trámite ya varias de estas cuestiones pero tiene todavía numerosas sobre la mesa. A su vez, deberá pronunciarse sobre el intento fallido del País Vasco de no eliminar la extra y, previsiblemente, sobre la ampliación de la jornada.