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Ley de Mutuas, una reforma clave para la gestión de la incapacidad temporal

Septiembre de 2014 - Jorge Sánchez Franco

Tras muchas y variadas elucubraciones, el pasado mes de julio eran finalmente aprobados en Consejo de Ministros los proyectos de Ley de Mutuas y de decreto de gestión de la Incapacidad Temporal (IT), donde se modifica el régimen jurídico de estas entidades privadas, que pasan a denominarse Mutuas Colaboradoras de la Seguridad Social

Los proyectos de ley de mutuas y de decreto de gestión de la incapacidad temporal (IT), aprobados antes del verano, establecen una serie de limitaciones a sus altos cargos como consecuencia de los últimos escándalos mediáticos generados por una gestión poco transparente y rodeada de una sombra de sospecha permanente. Quizás el más sonado de todos sea el de Mutua Universal, en el que se encuentran imputados 11 altos directivos por un presunto fraude cercano a los 200 millones de euros.

Sin embargo, lo más polémico de la nueva normativa es el hecho de que las mutuas puedan intervenir en la baja laboral del trabajador desde el primer día de la misma –ahora lo hacen desde el decimosexto-. Además, se obliga al inspector médico a responder en cinco días a las propuestas de alta que hagan estas entidades privadas –ahora el plazo está en 15-; si no lo hace, el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) tendrá cuatro días para alcanzar una resolución, y el dictamen final será comunicado tanto a la empresa como al trabajador. Desaparece así la posibilidad de que un paciente sea dado de alta de forma automática por silencio administrativo, tal y como se contemplaba en el anteproyecto de ley dado a conocer en diciembre.

Precisamente, el pleno del Consejo Económico y Social (CES), integrado por sindicatos, empresarios y organizaciones del tercer sector, había aprobado en enero un dictamen con numerosas objeciones a dicho anteproyecto, entre ellas la posibilidad de que las mutuas pudieran dar altas médicas en procesos de IT si los servicios públicos de salud no respondían en un plazo de cinco días. "No es admisible legalmente que el trabajador resulte perjudicado con la retirada de la prestación económica como consecuencia de la inactividad de la Administración", alegaba. En la misma línea se habían pronunciado los médicos de Atención Primaria y los inspectores sanitarios.

Acceso "parcial" al historial clínico del paciente

La nueva normativa también establece que los informes y resultados de las pruebas que se efectúen durante el proceso de IT pasarán a formar parte del historial clínico del paciente, al que podrán acceder las mutuas sólo en lo que tenga que ver con la baja laboral en curso, aunque no queda claro cómo se va a restringir dicho acceso de cara a mantener la confidencialidad del paciente. Asimismo, el texto obliga a las mutuas a deshacerse de sus sociedades de prevención antes del 31 de diciembre de 2014 por no responder a la naturaleza de su actividad propiamente dicha y por acumular éstas una deuda de 40 millones de euros con la Seguridad Social. El Gobierno espera ahorrar con la reforma, al menos, 300 millones de euros

Por otro lado, el decreto sobre IT que acompaña a la nueva Ley de Mutuas tiene como principales objetivos avanzar en la mejora de la gestión y el seguimiento de estos procesos, y simplificar los trámites asociados a los mismos. Para ello, se sustituye el actual sistema de expedición de partes médicos de confirmación –de periodicidad semanal- por otro basado en la diferenciación de cuatro grupos específicos. Con tal fin, se pone a disposición de los médicos unas tablas con la duración media estimada que tienen las bajas en función de la patología, la edad del trabajador y la ocupación. Estos plazos se incluirán en los partes y tendrán un carácter puramente orientativo. Lo que se persigue con esta medida es reducir el absentismo laboral, cuya media se sitúa ahora en 11 días al año por trabajador.

El porqué del Gobierno

A finales del mes de julio, el secretario de Estado de la Seguridad Social, Tomás Burgos, comparecía ante la Comisión de Empleo del Congreso de los Diputados para defender las "bondades" de la reforma de las mutuas. "Es oportuna, inaplazable y está más que justificada", dado que no se ha abordado su revisión integral desde 1966. Burgos ha destacado la importancia de unas entidades que protegen a más de 14,5 millones de trabajadores, gestionan más de 9.000 millones de euros de cotizaciones sociales públicas y dan empleo a cerca de 21.000 trabajadores. Este modelo de colaboración se debe "actualizar, modernizar y adaptar a las nuevas realidades de la sociedad española".

Esta reforma "facilitará el desarrollo de la actividad de las mutuas, lo que redundará en un mejor funcionamiento de la Seguridad Social en su conjunto y, por ende, en una mejor atención a empresarios y trabajadores", ha insistido el responsable gubernamental, precisando que los cambios propuestos modernizarán la gobernanza de estas entidades, aumentarán la transparencia en su gestión y eliminarán trabas en el funcionamiento. Para ello, se "reforzarán" los instrumentos de colaboración público-privada; se "reafirmará el compromiso" con un "mejor aprovechamiento" de los recursos económicos, asistenciales y de gestión; se ganará "calidad, utilidad y eficiencia" en las prestaciones del sistema; y se "simplificarán" trámites.

El PSOE y la Izquierda Plural (IU-ICV-CHA) han expresado su rechazo al proyecto de ley y al decreto de IT porque creen que es otro intento encubierto de "privatizar" la Sanidad pública. "Al Gobierno no le importa la calidad de la atención sanitaria de los trabajadores", ha denunciado la portavoz socialista de Seguridad Social, Isabel López i Chamosa. "Estamos ante una nueva tentativa para centralizar competencias autonómicas y para vaciar de contenido los servicios públicos sanitarios". Los nacionalistas de CiU y PNV tampoco están de acuerdo con la norma porque la ven "intervencionista". Según Carles Campuzano, de CiU, un mayor intervencionismo estatal no evitará "escándalos" como los que se han conocido recientemente.

Falta de control por parte del INSS

Un reciente informe del Tribunal de Cuentas (TC) detectaba 1,9 millones de bajas laborales sin control entre el 1 de octubre de 2010 y el 31 de diciembre de 2012 (el 64 por ciento del total) y subrayaba la "falta de comprobación" por parte del INSS y de sus direcciones provinciales. Así lo expresaba el propio presidente del TC, Ramón Álvarez de Miranda, en el Congreso de los Diputados, donde también informaba de que dichos procesos no comprobados le han supuesto al sistema un coste de, al menos, 1.185 millones de euros. En este contexto, el TC recomendaba al Ministerio de Empleo que impulsara la creación de una base de datos de partes médicos debidamente consolidada.

Según el mismo informe del TC, las contingencias comunes y profesionales se habían reducido un 18,9 por ciento y un 17,6 por ciento respectivamente entre 2011 y 2012. "Esto desacredita la necesidad de reformas en el lado del trabajador y del Sistema Nacional de Salud (SNS), que son las que viene intentando impulsar el Gobierno", explica el vicepresidente de la Federación de Asociaciones de Inspección de Servicios Sanitarios (FAISS), José María Morán. El TC ha evidenciado que "la mala gestión y el descontrol está en el ámbito del INSS y las mutuas", añade. También es de destacar que las bajas mantenidas por el SNS "resultaron confirmadas por las revisiones de los médicos evaluadores del INSS en el 89,8 por ciento, lo que vuelve a contradecir la imagen de abuso generalizado que se pretende verter sobre la IT".

Morán reconoce que el proyecto ha mejorado en varios aspectos, pero "no puede decirse que su valoración global sea satisfactoria". Se muestra aliviado ante la desaparición del "despropósito previo del alta presunta del paciente mediante la aplicación de un silencio administrativo positivo y sin intervención médica real". A pesar de esto, FAISS considera inasumibles los plazos impuestos en la normativa. "Será imposible conseguir en esos tiempos una citación del trabajador enfermo, una nueva revisión por parte del médico de Atención Primaria y el correspondiente informe", señala.

La reforma, tal y como está planteada, "afectará especialmente a Cataluña y Andalucía, donde existen unidades monográficas dedicadas al control de la IT", señala el vicepresidente de FAISS. El papel de los inspectores sanitarios que forman parte de ellas, al igual que el de los médicos de AP, "quedará sometido a la censura de los trabajadores de las mutuas, como si los asesores fiscales controlaran a los inspectores de Hacienda", explica. En el resto de autonomías, estos profesionales y los mismos gestores de los servicios regionales salud "tenderán a desentenderse del control de las bajas, dedicando sus esfuerzos a otras funciones en las que sí se consideren protagonistas", como las meramente evaluadoras en el caso de la Inspección Sanitaria.

El Ministerio de Empleo "no ha querido consultar en ningún momento a FAISS, que ha hecho difusión de sus análisis y opiniones técnicas a través de los sindicatos y de los medios de comunicación", señala Morán. "Lamentablemente, Sanidad ha sido en exceso tolerante y consentidora, aceptando que agentes externos conculquen, en base a argumentos meramente económicos, la soberanía de los médicos del SNS para dirigir la curación de las enfermedades de los trabajadores", afirma. Según datos aportados por FAISS, la gestión de prestaciones de IT por parte de las mutuas ha pasado del 0 por ciento en 1995 a más del 80 por ciento en 2014 como consecuencia de la "ineptitud y la incapacidad reformadora" de los diferentes ejecutivos centrales.

Los inspectores médicos también se muestran contrarios al acceso de las mutuas a la historia clínica de los trabajadores de la Seguridad Social, hayan estado o no de baja en alguna ocasión, y a la suscripción de convenios entre dichas entidades y los servicios regionales de salud. Esto último "podría suponer la priorización de la asistencia de los trabajadores frente al resto con cargo a los fondos públicos, lo que rompe el principio de equidad del SNS".

Según el vicepresidente de FAISS, "lo que se persigue realmente con estas normas es que prosperen torticeramente las propuestas de alta de las mutuas y que estas organizaciones privadas dirijan y controlen nuestro sistema sanitario desde fuera". Además, los posibles conciertos que se puedan suscribir en el marco de la nueva normativa "descapitalizarán los propios servicios del SNS en tanto en cuanto las mutuas ocuparán su exceso de oferta a costa de la sanidad pública", señala. A esto se une el hecho de que "ninguna autoridad estatal o autonómica controla de forma sistematizada la actividad asistencial sanitaria que llevan a cabo estas entidades privadas con cargo a los fondos públicos, al contrario de lo que sí ocurre con cualquier centro de salud u hospital del SNS".

Atención Primaria muestra su descontento

La Sociedad Española de Medicina de Familia y Comunitaria (semFYC) ha manifestado en un comunicado su desacuerdo con la versión final del decreto de IT que contempla la nueva normativa. Dice del texto que es muy ambiguo en relación al profesional que debe realizar y seguir estos procesos, y confuso en lo que a la periodicidad de los partes se refiere. También considera que se incrementa la burocracia al quedar el médico de Atención Primaria como el único emisor de los informes complementarios y de control. A este respecto, semFYC aboga por que cada especialista sea responsable de las bajas que propone. "Es preciso que la IT sea reconocida como un proceso clínico, y no administrativo", apunta.

Por su parte, el doctor Isidro Rivera, vicepresidente tercero de SEMERGEN, valora muy positivamente que la nueva normativa sustituya el actual sistema de expedición de los partes de confirmación de baja, hasta ahora de periodicidad semanal, y establezca la posibilidad de que el médico vaya dando citas al trabajador en función de las tablas orientativas establecidas. No obstante, critica el control "inoportuno" de los médicos de Atención Primaria por parte de las mutuas. "Los facultativos de estas entidades son parte interesada y podrían estar dirigidos desde arriba", apunta el experto. "Las autonomías ya cuentan con inspectores que ejercen el control de la IT, por lo que no parece oportuno que se impongan más trabas y cortapisas en este ámbito", afirma.

La misma patronal de las mutuas ha rechazado el proyecto de ley que las regula por no atender sus demandas y porque "no es coherente" con la naturaleza de estas entidades. La Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo (AMAT) aboga por perfeccionar el régimen económico y de responsabilidad para hacerlo "más equilibrado, seguro, transparente e incentivador". A tal fin pide que se defina el alcance de las funciones del órgano de dirección y tutela de la Administración, "salvaguardando el necesario grado de libertad en la organización y gestión interna de las mutuas, y haciendo que los auténticos responsables de estas asociaciones –los empresarios asociados- sean los que tomen las decisiones sobre las mismas".

Según la Federación Nacional de Clínicas Privadas (FNCP), el proyecto de ley aprobado en Consejo de Ministros "mantiene aspectos gravemente perjudiciales para la sanidad privada, como la posibilidad de que las mutuas utilicen su capacidad excedente para contratar con aseguradoras privadas de salud, y la no regulación de las condiciones en las que estas entidades pueden colaborar con el SNS". En la FNCP "creemos que no se pueden introducir en el mercado asistencial privado más de 400 centros, 21 de ellos hospitales, que además cuentan con privilegios fuera del alcance de los centros sanitarios privados, como la exención tributaria absoluta y la financiación vía cuotas a la Seguridad Social. Esta medida distorsionará gravemente el mercado".

Voces contra la privatización

La Federación de Asociaciones para la Defensa de la Sanidad Pública (FADSP) entiende que "dar el control de las bajas laborales a las mutuas es un paso equivocado que antepone criterios económicos al derecho a la salud de los trabajadores". La FADSP explica en su comunicado que "el sistema actual es eficaz y eficiente en tanto en cuanto se basa exclusivamente en criterios médicos, por lo que no tiene sentido incluir a agentes externos en el control de la IT". También censura que las mutuas sean entidades "nada transparentes" y que, por ello, se encuentren "inmersas en numerosas irregularidades". Por ello, este proyecto de ley representa "otro paso más hacia la privatización de la sanidad pública".

Documentación y fuentes

1. Entrevista con José María Morán, vicepresidente de la Federación de Asociaciones de Inspección de Servicios Sanitarios (FAISS).

2. Entrevista con Francisco José Sáez, coordinador del Grupo de IT del Foro de Médicos de Atención Primaria.

3. Informe del Tribunal de Cuentas sobre gestión y control de la IT por entidades de la Seguridad Social.

4. Europa Press.

5. EL MÉDICO INTERACTIVO.

UN ANTEPROYECTO TODAVÍA MÁS POLÉMICO

El 20 de diciembre de 2013 se aprobaba en Consejo de Ministros el anteproyecto de Ley de Mutuas, un texto normativo que abriría un semestre de duras críticas por parte de sindicatos, inspectores sanitarios y, muy especialmente, médicos de Atención Primaria. Estos últimos mostraron su desacuerdo con muchas de las cosas que se planteaban entonces y tampoco veían lógico que no se fuera a contar con su opinión, razones por las cuales solicitaban entrevistarse con las ministras de Sanidad y de Empleo. En este primer borrador se les daba a las mutuas un poder que nunca han tenido, permitiéndoseles interferir de manera importante en la vida diaria de sus usuarios.

"Con una reducción del gasto en IT cercana al 30 por ciento en el último año, parece difícil afirmar que su gestión no está siendo buena", afirmaba el doctor Francisco José Sáez, coordinador del Grupo de IT del Foro de Médicos de Atención Primaria. "El verdadero problema está en los procedimientos, que no han cambiado desde 1966, y hoy nadie entiende por qué se tiene que seguir llevando a cabo un control semanal en todas y cada una de las bajas". Sin embargo, el anteproyecto no solo no modificaba dicha periodicidad, sino que además planteaba la obligación de intercalar los partes de confirmación de baja con informes médicos, generándose una mayor burocracia y la consecuente necesidad de seguir teniendo que ver al paciente todas las semanas.

El Foro de Médicos de Atención Primaria hizo un duro pronunciamiento en contra del anteproyecto porque se plasmaban aspectos teóricamente acordados y superados en el proceso previo de negociación. Quizás el punto más polémico de todos fuera el relativo a que las mutuas podrían disponer de toda la información clínica de un paciente, esté o no de baja. "Estas entidades, dependientes de los empresarios, van a tener en su poder información muy sensible que podría traer consigo la toma de decisiones laborales polémicas", explicaba el doctor Sáez. Por el contrario, "nosotros planteamos que todos esos datos sean controlados por los inspectores sanitarios y los médicos del INSS, llegando a las mutuas únicamente aquella información necesaria para el control de las bajas".

El doctor Sáez considera que las mutuas se han convertido en auténticos grupos de presión, aunque "también es cierto que la misma reforma les quita a estas entidades una parte importante de su negocio: todas las actividades de prevención laboral", señala. Dicho esto, "nos da la impresión de que se les intenta compensar con otros mecanismos que puedan revertir parte del dinero perdido".